Ruimte voor economie en werk: van 'wat' naar' hoe'?

Auteurs: Jorn Koelemaij, Tim Rolandus (beiden Platform 31) en Tjeerd Leistra (secretaris Pijler Economie en Werk G40)

Met de Ruimtelijk Economische Visie, de Ontwerp Nota Ruimte en het adviesrapport van Peter Wennink staat ‘ruimte voor werk’ volop in de aandacht. G40-gemeenten werken al een paar jaar samen in een Community of Practice (CoP) over dit vraagstuk. In de praktijk botsen gemeenten op tal van belemmeringen, onder meer op het gebied van financiering, regelgeving en een mismatch tussen vraag en aanbod. Tegen welke concrete knelpunten lopen zij aan, en welke oplossingsrichtingen horen daarbij? 

Community of Practice laat hardnekkige knelpunten zien

Platform31 en het G40-stedennetwerk werken nu al een aantal jaren intensief samen aan het vraagstuk ‘ruimte voor economie en werk.’ Al eerder is geconstateerd dat G40-gemeenten de ruimte op hun bedrijventerreinen beter willen benutten, en ‘mengbare’ functies die economische én maatschappelijke meerwaarde hebben een plek geven in gemengde woon-werkgebieden. Dit is onder meer noodzakelijk om een gezonde woon-werkbalans in stad en regio te handhaven. In 2024 gingen we op basis van een Community of Practice na welke sturingsinstrumenten zij op dit moment hanteren om hier een aantal eerste stappen in te zetten. 

Het afgelopen jaar hebben we deze CoP voortgezet. De nadruk lag dit jaar nog meer op collegiale uitwisseling en reflectie, om de praktische ‘hoe-vraag’ gezamenlijk te verkennen en te verdiepen. Dit deden we op basis van een drietal casussen, vanuit de gaststeden Deventer, Gouda en Zaanstad. Hoe ziet het spanningsveld eruit tussen de ‘beleidswerkelijkheid’ en de ‘gebruikswerkelijkheid’? 

Ondanks de verschillen in casuïstiek blijkt er sprake van een aantal hardnekkige knelpunten die steeds terugkeren. Deze vragen om oplossingen vanuit een nieuw kabinet. In dit artikel blikken we kort terug op de belangrijkste opgaven en bevindingen uit de CoP van 2025. En we staan stil bij een aantal mogelijke oplossingsrichtingen. 

Deventer zoekt naar slimme oplossingen voor functiemenging en transities

In mei bezochten we Deventer. Op het terrein van de voormalige Gasfabriek kregen we inzicht in de belangrijkste ontwikkelingen en opgaven in deze voormalige Hanzestad. Deventer is de laatste decennia in economisch opzicht flink veranderd. De ‘traditionele’ industrie maakt steeds meer plaats voor nieuwe, innovatieve vormen van duurzame maakindustrie. Daarnaast is ook de zakelijke dienstverlening sterk gegroeid, evenals de ‘regionale verzorgende economie.’  Dit draagt bij aan een behoorlijke fysieke transformatieopgave.

De bedrijventerreinen in Deventer vormen momenteel een groot aaneengesloten gebied en zijn goed georganiseerd. Dit biedt kansen om tegemoet te komen aan nieuwe ruimtevragen die gepaard gaan met de circulaire-, energie- en digitale transities. Hiervoor is intensivering en inbreiding noodzakelijk. Tegelijkertijd staat Deventer voor een grote woningbouwopgave, wat mogelijk een bedreiging is voor de economische ontwikkelkansen op werklocaties. Zeker aangezien de Deventer bedrijventerreinen dichtbij de historische binnenstad liggen. Zonder ingrijpen kan dit op termijn leiden tot een onevenwichtige woon-werkbalans met een grote uitgaande pendel, met als gevolg een afname van de leefbaarheid en brede welvaart.

Op dit moment zoekt de gemeente naar de ideale functiemix in de ‘centrumschil’, rekening houdend met de aangrenzende werkmilieus waar ook zwaardere bedrijvigheid is gevestigd. Naast ‘gemengde woongebieden’ zoals het Havenkwartier en Rotokwartier, moet Bergweide 3 juist primair een werkgebied blijven, waar ook wordt gewoond. Welke werkfuncties zijn hiervoor geschikt, en hoe borgt de gemeente dit in haar beleid? 

De provincie Overijssel heeft in haar Omgevingsvisie duidelijk opgenomen dat bedrijventerreinen met hoge milieucategorieën behouden moeten blijven, en watergebonden kavels optimaal dienen te worden benut. Om dit kracht bij te zetten bereidt de provincie momenteel een verordening met instructieregels voor. Dit is van toepassing op de terreinen die grenzen aan Bergweide 3 en het Havenkwartier. De huidige realiteit in Deventer is echter dat op de watergebonden kavels onder meer ‘zware bedrijvigheid’ is gevestigd dat niet of nauwelijks gebruik maakt van het water, maar wel degelijk economisch waardevol is. En dat ‘watergebonden bedrijven’ zich momenteel niet volop aandienen. Dergelijke transities en verplaatsingsvraagstukken vragen om tijd, investeringen en niet te vergeten de nodige schuifruimte. Hoe kan de gemeente in deze situatie ‘sturen’ op een transitie naar een ‘watergebonden’ en ‘circulair’ terrein?

Schuifpuzzel in Gouda vergt de nodige afstemming

In september waren we te gast in Gouda. Gouda is in 2021 gestart met een schuifpuzzel om bedrijventerrein Kromme Gouwe beter te benutten. Dit is een gezoneerd bedrijventerrein wat bedrijven tot en met milieucategorie 4.2 toestaat, en is deels watergebonden. Op dit bedrijventerrein is momenteel detailhandel gevestigd, wat de gemeente wenst te verplaatsen naar het perifere detailhandelscluster GoStores. De vrijgekomen kavel zou dan benut kunnen worden voor bedrijvigheid dat past bij het profiel voor Kromme Gouwe. 

Voordat deze verhuizing kan plaatsvinden, is goedkeuring vereist van de provincie Zuid-Holland. Volgens de provinciale omgevingsverordening valt de detailhandel in kwestie echter niet in de categorie ‘perifeer’: om die reden zou het eigenlijk moeten verplaatsen naar een andere locatie in de (binnen)stad. Tegelijkertijd zet de provincie in haar Ruimtelijk Economische Visie ook in op het beter benutten van bedrijventerreinen. Deze ‘schurende’ en contrasterende belangen vergen regelmatige afstemming en overleg tussen gemeente en provincie.   

En dan is er nog de financiële kant. De (mogelijke) verhuizing brengt kosten met zich mee. Tegelijkertijd is het ‘optimaal benutten’ van de vrijkomende kavel ook nog geen vanzelfsprekendheid. Om hierop te kunnen sturen, zou de gemeente strategisch grondbeleid kunnen inzetten. Het college van Gouda heeft, onder voorbehoud van goedkeuring van de gemeenteraad, recent besloten over de aankoop. Hiermee wil de gemeente vanuit een regisserende rol bijdragen aan het leggen van de schuifpuzzel. Hiervoor worden de onderhandelingen met partijen op het bedrijventerrein in gang gezet. 

Zaanstad werkt vanuit de domeinen economie en gebiedsontwikkeling aan grip op ruimte voor werk

In Zaanstad - waar de bijeenkomst in oktober plaatsvond - is de Kogerveldwijk één van de transformatielocaties waar de komende jaren deelgebieden gaan transformeren naar gemengde gebieden met wonen, werken en voorzieningen. Vanuit de gemeentelijke afdelingen Economie en Verstedelijking/Gebiedsontwikkeling is een onderzoeksproject gestart om hier samen meer grip op te krijgen. 

Uit de eerste verkenningen blijkt dat de beleidskaders van Zaanstad helder zijn over het belang van ruimte voor werk. Het is een belangrijke doelstelling in de Omgevingsvisie en de Economische Visie van Zaanstad. Zaanstad heeft een duidelijke banenambitie; het aantal arbeidsplaatsen groeit evenredig of sterker mee met het inwoneraantal. Ook de doorontwikkeling van het concept woon-werkstad en de inzet op productieve wijken voor transformatielocaties en nabij OV-knooppunten is een doelstelling in de Omgevingsvisie. Zaanstad móet een stad blijven waar ook werken een plaats heeft. 

In de dagelijkse praktijk van gebiedsontwikkeling stuit de gemeente op verschillende uitdagingen. Ontwikkelaars zijn, mede door gestegen bouwkosten, niet altijd even bereid om te voldoen aan de gewenste vierkante meters ‘ruimte voor werk’, en beleidskaders zijn op projectniveau vaak richtinggevend. Dit laat ruimte voor interpretatieverschillen. Ook werden de doelstellingen omtrent ruimte voor werk in de eerste gesprekken tussen gemeente en ontwikkelaar niet altijd voldoende duidelijk meegegeven. Bovendien is er sprake van onzekerheden in de markt: in de praktijk blijkt namelijk dat werkruimten niet altijd direct worden verhuurd of verkocht wanneer deze tegen commerciële, ‘marktconforme’ tarieven worden aangeboden. 

Met het project Grip op ruimte voor werk wordt vanuit de domeinen gebiedsontwikkeling en economie voor Kogerveldwijk nauw samengewerkt en onderzocht wat procesmatig en inhoudelijk nodig is om meer grip te krijgen op het borgen en invullen van ruimte voor werk. Dit betekent ook zoeken naar een realistische balans tussen gemeentelijke ambities en de dynamiek van de markt. 

Meer inzicht in het ‘wat’ door fijnmazige gebiedsprofielen

Uit de drie casussen komen een aantal overeenkomstige vragen naar voren over zowel het ‘wat’ als het ‘hoe’. Hoewel gemeenten vergelijkbare ambities hebben op het gebied van ‘ruimte voor economie en werk’, zijn zij nog altijd op zoek naar de ideale contouren voor zowel het ‘bedrijventerrein van de toekomst’ als voor de mogelijke functiemix in gemengde woon-werkwijken. In de laatste bijeenkomst van de CoP (begin december) presenteerde de gemeente Haarlemmermeer haar ‘Ruimtelijk Economische Uitwerking Werklocaties’. Samen met stedenbouwkundig bureau PosadMaxwan hebben zij voor de meer dan 50 werklocaties een toekomstprofiel opgesteld. Dit stelt de gemeente in staat om onderbouwde keuzes te kunnen maken over welke bedrijventerreinen te behouden voor bijvoorbeeld de circulaire economie, en welke kansrijk zijn voor transformatie naar een gemengd woonwerk-milieu. Belangrijk om daarbij te vermelden is dat de profielen niet in beton zijn gegoten, maar vooral dienen als praatplaten voor gesprekken met ondernemers, eigenaars en ontwikkelaars. Bovendien worden zij regelmatig geactualiseerd op basis van een monitoringsdashboard. 

Diezelfde bijeenkomst presenteerden Bureau Buiten en Urhahn stedenbouw & strategie de Legenda van het Werken die zij gezamenlijk hebben ontwikkeld. Deze legenda is bedoeld om meer inzicht te geven in de fijnmazige diversiteit aan verschillende type werklandschappen, variërend van gemengde bedrijventerreinen tot campussen, en van stedelijke knooppunten tot werkende woonwijken.

De hoe-vraag blijft weerbarstig: financiering het hete hangijzer

G40-gemeenten zijn nog altijd zoekende naar manieren om hun ambities op het gebied van ruimte voor werk en economie te verwezenlijken. De CoP-bijeenkomsten van dit jaar bevestigen het eerder geschetste beeld dat dit in veel opzichten een moeizaam proces is. In zowel Deventer als Gouda bleek dat ‘bovenregionale’ kaders vanuit provincies soms botsen met de lokale realiteit. Dergelijke impasses zijn echter nog altijd een stuk minder belemmerend dan de financiële (on)haalbaarheid van plannen en ambities. In alle G40-gemeenten is er sprake van onrendabele toppen bij het leggen van de ruimtelijke schuifpuzzel om bedrijventerreinen beter te benutten en economie en werk meer te integreren in het stedelijk weefsel. Om onrendabele toppen te financieren, verkennen een aantal G40-steden momenteel lokale of regionale herontwikkelingsfondsen, al lijkt deze oplossingsrichting niet overal (financieel) haalbaar.

Alle gemeenten kunnen daarentegen gebiedsvisies ontwikkelen voor bedrijventerreinen met aandacht voor energie, verduurzaming, intensivering en kwaliteitsverbetering, waardoor overheidsinvesteringen mogelijk gecombineerd kunnen worden ingezet. Dergelijke visies bieden het bedrijfsleven bovendien langjarige zekerheid, zodat ook zij mee kunnen investeren in de herstructureringsopgave. Welke (on)mogelijkheden er zijn voor gedeelde publiek-private investeringen wordt momenteel verkend in een aparte tweejarige CoP (‘Strategisch grondbeleid voor de herstructurering van bedrijventerreinen’) die wordt georganiseerd door Platform31, Clok en Stadkwadraat. 

Rebel en Fakton hebben onlangs in opdracht van het ministerie van Economische Zaken een advies uitgebracht waarin ze onder andere pleiten voor Rijkssubsidies voor ruimte voor betaalbare bedrijvigheid in grootschalige woningbouwgebieden. Dit kan een goede eerste stap zijn voor een nieuw kabinet. Tegelijkertijd zijn gemeenten geholpen bij een landelijk dekkend netwerk van herontwikkelingsmaatschappijen om de herstructurering van bedrijventerreinen te ondersteunen. En tenslotte is een verruiming van de instrumenten in het gemeentelijk grondbeleid wenselijk om ook bij functiebehoud nadrukkelijker te kunnen sturen op de gewenste inrichting en intensivering van kavels. De komende jaren gaat, ook in G40-verband, de zoektocht naar oplossingsrichtingen voor het beter inrichten van ‘ruimte voor economie en werk’ door. Met als doel tot een gezamenlijke inzet te komen van gemeenten, provincies en rijk, ‘samen met de markt’.